对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是党的十八大以来党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步提出“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖”。中央审计委员会第一次会议强调，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。为了落实好上述要求，审计机关正在建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，修订《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》）就是其中一项举措。同时，审计机关深入贯彻落实习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的重要讲话精神，加强对内部审计工作的指导和监督。在实现审计全覆盖过程中，各级审计机关和内部审计机构应当共同发力，整合资源、统筹力量、增强合力，充分发挥内部审计的重要促进作用。

一、充分认识内部审计在推动实现审计全覆盖中的重要作用

胡泽君审计长在2018年9月全国内部审计工作座谈会上强调，加强内部审计工作是实现审计全覆盖的需要。各级审计机关和内部审计机构应充分认识到，内部审计是实现审计全覆盖的一支生力军，在推动实现审计全覆盖过程中应当而且可以发挥重要作用。

（一）内部审计能够在审计监督体系中发挥基础性作用。国家审计、内部审计和社会审计共同构成当前我国审计监督体系，三者各有特点、各有侧重，密切协调、缺一不可。内部审计作为单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险控制常态化的一项重要制度设计，是审计监督的基础环节，是审计监督体系的重要组成部分。新时代赋予了内部审计新任务，《规定》将内部审计的目的从“加强经济管理”“实现经济目标”提高到“促进单位完善治理、实现目标”，并将内部审计的监督范围拓展到内部控制、风险管理领域，特别是增加了贯彻落实国家重大政策措施情况审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计等新职责，直接体现了内部审计和国家审计共同服务于国家治理体系和治理能力现代化、实现经济高质量发展的时代要求。

（二）内部审计具有自身优势，与国家审计形成良性互动。近年来，依法属于审计机关审计监督对象的单位（以下统称单位）越来越重视内部审计工作，内部审计力量不断壮大、制度机制不断完善、领域不断拓展、质量成效显着提升，在促进单位完善内部治理、提升发展质量、推动深化改革、促进反腐倡廉等方面发挥了积极作用。内部审计作为对被审计单位审计监督的第一道防线，具有全面性、专业性、连续性等优势。内部审计对本单位的情况最为熟悉，通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，可以实现对二级以下单位的项目、资金、领导人员等全过程、全方位、持续性的审计监督，有效缓解国家审计监督中存在的信息不对称、监督周期长、时效性不强等难题，避免监督盲区和死角，有利拓展审计监督的广度和深度。

（三）内部审计能够补充国家审计力量，提升审计监督整体效能。国家审计监督对象面广量大，审计力量上的不足与审计全覆盖要求之间的矛盾日益突出。一些规模较大的被审计单位，管理层级多、管理链条长、管理风险下沉，审计机关如果仅将监督重点放在单位本级和部分二级单位，既与审计全覆盖的初衷不符，也一定程度上增加了审计风险。审计全覆盖需要审计监督触及基层单位，扫除审计监督盲区，但仅仅依靠国家审计不可能实现。同时，审计机关延伸二级以下单位时，又有可能与内部审计计划重合，造成一定程度上的重复监督。为此，应当将内部审计有机融入到审计全覆盖工作机制中，充分发挥其在二级以下单位中的基础性监督作用，扩大审计监督覆盖面和整体性，有效利用内部审计成果，降低国家审计风险，提升审计监督整体效能。

二、探索创新内部审计推动实现审计全覆盖的有效途径

在实现审计全覆盖过程中，国家审计和内部审计应当在积极联动、强化对接、实现共享几个方面共同发力，探索创新有效途径，逐步形成以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为补充的审计全覆盖工作格局。

（一）积极联动，国家审计和内部审计各有侧重。在落实党中央、国务院审计全覆盖工作要求上，审计机关承担主体责任，发挥主导作用。为此，审计机关应科学规划，统筹安排，分类实施，注重实效，对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。同时，涉及到具体被审计单位时，要充分发挥该单位内部审计的生力军作用，做好内外联动、上下联动，审计机关侧重审计单位本级及资金量大、风险高的二级单位，以及重点资金和重大项目，对二级以下单位，在合理评估内部审计工作质量的基础上，主要依靠内部审计力量，尽可能避免重复监督。

（二）强化对接，国家审计和内部审计有效融合。内部审计要主动适应新时代审计全覆盖对内部审计工作的要求，全面贯彻落实《规定》精神，提升工作质量和效率，对接国家审计需要，为内部审计助力审计全覆盖打好基础、创造条件。从审计目标上做好对接，把握好绩效审计与真实性合法性审计的关系，立足真实性合法性，防范内部审计风险；从审计内容上做好对接，认真履行《规定》赋予的国家重大政策贯彻落实情况审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任审计、内部控制审计、风险管理审计、财政财务收支审计、内部管理的领导人员履行经济责任情况审计等监督职责；从技术方法上的做好对接，坚持科技强审，培养大数据审计思维，运用信息化、数据化手段，提升审计效率。

（三）实现共享，国家审计和内部审计发挥合力。内部审计应当提高政治站位，坚持依法依规审计，推动单位目标与国家宏观政策目标有机统一，推动国家重大政策措施在本单位得到有效贯彻落实，为国家审计有效利用内部审计成果奠定基础。为此，内部审计在审计中，特别是在对基层单位的审计中，应当摸清真实情况、反映突出问题、揭示风险隐患、推动及时有效整改，同时，建立有效的信息沟通渠道，按照审计机关要求，及时报送备案资料、共享审计成果。审计机关在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果，对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。

三、着力完善内部审计推动实现审计全覆盖的保障机制

助力国家审计实现审计全覆盖，为内部审计在新时代开创新局面、展现新作为提供了平台。各级审计机关和内部审计机构应着力完善工作机制，保障内部审计的独立性、保障本单位范围内实现内部审计全覆盖、保障内部审计工作质量不断提升。

（一）健全内部审计领导体制，保障内部审计独立性。各单位应当坚持和加强党对内部审计工作的集中统一领导，健全有利于保障内部审计独立性的领导体制。内部审计机构或履行内部审计职责的机构应当在单位党组织、董事会（或者主要负责人）直接领导下开展工作，单位党组织、董事会（或者主要负责人）定期听取内部审计工作汇报，加强对内部审计工作规划、年度审计计划等重要事项的管理。国有企业还应当按照有关规定建立总审计师制度，总审计师协助党组织、董事会（或者主要负责人）管理内部审计工作。下属单位、分支机构较多或者实行系统垂直管理的单位的内部审计机构，要强化对全系统内部审计工作的指导和监督，统筹本单位内部审计力量，对内部审计全覆盖作出总体安排。

（二）完善审计计划管理机制，保障内部审计实现全覆盖。各单位应有效整合内部审计资源，建立“应审尽审”机制。企业集团和行业主管部门内部审计机构，应当充分发挥在本集团和本行业的统揽龙头作用，摸清下属单位底数，统筹利用集团或行业内部审计资源，形成内部监督合力，组织实现对所有下属单位的内部审计全覆盖。内部审计机构可以探索研究制定三年至五年（滚动）内部审计规划，实现内部审计监督全覆盖的制度化、规范化和常态化。内部审计力量不足的单位，可以探索购买社会审计服务，发挥社会审计作用。在落实审计规划和年度计划过程中，内部审计机构和内部审计人员要牢固树立质量意识，注重质量和效率，为与审计机关一道实现审计全覆盖作出内部审计的贡献。

（三）加强对内部审计的指导和监督，保障内部审计工作质量。内部审计工作符合审计机关的质量要求，是审计机关充分利用内部审计力量和成果，实现审计全覆盖的前提。一方面，审计机关应当加强对内部审计促进实现审计全覆盖工作的指导，推动单位建立健全内部审计制度，指导内部审计机构制定审计规划、统筹安排审计计划、实现内部审计全面覆盖，加强国家重大政策措施贯彻落实情况审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任审计、大数据审计等方面的培训力度；另一方面，监督内部审计职责履行情况，通过日常监督、结合审计项目监督和专项检查等方式，检查内部审计业务质量，并将单位内部审计工作质量作为确定审计机关审计全覆盖的审计对象、审计周期、延伸重点等的重要参考因素。(审计署内部审计指导监督司  刘贝  梁晶)

对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是党的十八大以来党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步提出“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖”。中央审计委员会第一次会议强调，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。为了落实好上述要求，审计机关正在建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，修订《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》）就是其中一项举措。同时，审计机关深入贯彻落实习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的重要讲话精神，加强对内部审计工作的指导和监督。在实现审计全覆盖过程中，各级审计机关和内部审计机构应当共同发力，整合资源、统筹力量、增强合力，充分发挥内部审计的重要促进作用。

一、充分认识内部审计在推动实现审计全覆盖中的重要作用

胡泽君审计长在2018年9月全国内部审计工作座谈会上强调，加强内部审计工作是实现审计全覆盖的需要。各级审计机关和内部审计机构应充分认识到，内部审计是实现审计全覆盖的一支生力军，在推动实现审计全覆盖过程中应当而且可以发挥重要作用。

（一）内部审计能够在审计监督体系中发挥基础性作用。国家审计、内部审计和社会审计共同构成当前我国审计监督体系，三者各有特点、各有侧重，密切协调、缺一不可。内部审计作为单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险控制常态化的一项重要制度设计，是审计监督的基础环节，是审计监督体系的重要组成部分。新时代赋予了内部审计新任务，《规定》将内部审计的目的从“加强经济管理”“实现经济目标”提高到“促进单位完善治理、实现目标”，并将内部审计的监督范围拓展到内部控制、风险管理领域，特别是增加了贯彻落实国家重大政策措施情况审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计等新职责，直接体现了内部审计和国家审计共同服务于国家治理体系和治理能力现代化、实现经济高质量发展的时代要求。

（二）内部审计具有自身优势，与国家审计形成良性互动。近年来，依法属于审计机关审计监督对象的单位（以下统称单位）越来越重视内部审计工作，内部审计力量不断壮大、制度机制不断完善、领域不断拓展、质量成效显着提升，在促进单位完善内部治理、提升发展质量、推动深化改革、促进反腐倡廉等方面发挥了积极作用。内部审计作为对被审计单位审计监督的第一道防线，具有全面性、专业性、连续性等优势。内部审计对本单位的情况最为熟悉，通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，可以实现对二级以下单位的项目、资金、领导人员等全过程、全方位、持续性的审计监督，有效缓解国家审计监督中存在的信息不对称、监督周期长、时效性不强等难题，避免监督盲区和死角，有利拓展审计监督的广度和深度。

（三）内部审计能够补充国家审计力量，提升审计监督整体效能。国家审计监督对象面广量大，审计力量上的不足与审计全覆盖要求之间的矛盾日益突出。一些规模较大的被审计单位，管理层级多、管理链条长、管理风险下沉，审计机关如果仅将监督重点放在单位本级和部分二级单位，既与审计全覆盖的初衷不符，也一定程度上增加了审计风险。审计全覆盖需要审计监督触及基层单位，扫除审计监督盲区，但仅仅依靠国家审计不可能实现。同时，审计机关延伸二级以下单位时，又有可能与内部审计计划重合，造成一定程度上的重复监督。为此，应当将内部审计有机融入到审计全覆盖工作机制中，充分发挥其在二级以下单位中的基础性监督作用，扩大审计监督覆盖面和整体性，有效利用内部审计成果，降低国家审计风险，提升审计监督整体效能。

二、探索创新内部审计推动实现审计全覆盖的有效途径

在实现审计全覆盖过程中，国家审计和内部审计应当在积极联动、强化对接、实现共享几个方面共同发力，探索创新有效途径，逐步形成以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为补充的审计全覆盖工作格局。

（一）积极联动，国家审计和内部审计各有侧重。在落实党中央、国务院审计全覆盖工作要求上，审计机关承担主体责任，发挥主导作用。为此，审计机关应科学规划，统筹安排，分类实施，注重实效，对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。同时，涉及到具体被审计单位时，要充分发挥该单位内部审计的生力军作用，做好内外联动、上下联动，审计机关侧重审计单位本级及资金量大、风险高的二级单位，以及重点资金和重大项目，对二级以下单位，在合理评估内部审计工作质量的基础上，主要依靠内部审计力量，尽可能避免重复监督。

（二）强化对接，国家审计和内部审计有效融合。内部审计要主动适应新时代审计全覆盖对内部审计工作的要求，全面贯彻落实《规定》精神，提升工作质量和效率，对接国家审计需要，为内部审计助力审计全覆盖打好基础、创造条件。从审计目标上做好对接，把握好绩效审计与真实性合法性审计的关系，立足真实性合法性，防范内部审计风险；从审计内容上做好对接，认真履行《规定》赋予的国家重大政策贯彻落实情况审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任审计、内部控制审计、风险管理审计、财政财务收支审计、内部管理的领导人员履行经济责任情况审计等监督职责；从技术方法上的做好对接，坚持科技强审，培养大数据审计思维，运用信息化、数据化手段，提升审计效率。

（三）实现共享，国家审计和内部审计发挥合力。内部审计应当提高政治站位，坚持依法依规审计，推动单位目标与国家宏观政策目标有机统一，推动国家重大政策措施在本单位得到有效贯彻落实，为国家审计有效利用内部审计成果奠定基础。为此，内部审计在审计中，特别是在对基层单位的审计中，应当摸清真实情况、反映突出问题、揭示风险隐患、推动及时有效整改，同时，建立有效的信息沟通渠道，按照审计机关要求，及时报送备案资料、共享审计成果。审计机关在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果，对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。

三、着力完善内部审计推动实现审计全覆盖的保障机制

助力国家审计实现审计全覆盖，为内部审计在新时代开创新局面、展现新作为提供了平台。各级审计机关和内部审计机构应着力完善工作机制，保障内部审计的独立性、保障本单位范围内实现内部审计全覆盖、保障内部审计工作质量不断提升。

（一）健全内部审计领导体制，保障内部审计独立性。各单位应当坚持和加强党对内部审计工作的集中统一领导，健全有利于保障内部审计独立性的领导体制。内部审计机构或履行内部审计职责的机构应当在单位党组织、董事会（或者主要负责人）直接领导下开展工作，单位党组织、董事会（或者主要负责人）定期听取内部审计工作汇报，加强对内部审计工作规划、年度审计计划等重要事项的管理。国有企业还应当按照有关规定建立总审计师制度，总审计师协助党组织、董事会（或者主要负责人）管理内部审计工作。下属单位、分支机构较多或者实行系统垂直管理的单位的内部审计机构，要强化对全系统内部审计工作的指导和监督，统筹本单位内部审计力量，对内部审计全覆盖作出总体安排。

（二）完善审计计划管理机制，保障内部审计实现全覆盖。各单位应有效整合内部审计资源，建立“应审尽审”机制。企业集团和行业主管部门内部审计机构，应当充分发挥在本集团和本行业的统揽龙头作用，摸清下属单位底数，统筹利用集团或行业内部审计资源，形成内部监督合力，组织实现对所有下属单位的内部审计全覆盖。内部审计机构可以探索研究制定三年至五年（滚动）内部审计规划，实现内部审计监督全覆盖的制度化、规范化和常态化。内部审计力量不足的单位，可以探索购买社会审计服务，发挥社会审计作用。在落实审计规划和年度计划过程中，内部审计机构和内部审计人员要牢固树立质量意识，注重质量和效率，为与审计机关一道实现审计全覆盖作出内部审计的贡献。

（三）加强对内部审计的指导和监督，保障内部审计工作质量。内部审计工作符合审计机关的质量要求，是审计机关充分利用内部审计力量和成果，实现审计全覆盖的前提。一方面，审计机关应当加强对内部审计促进实现审计全覆盖工作的指导，推动单位建立健全内部审计制度，指导内部审计机构制定审计规划、统筹安排审计计划、实现内部审计全面覆盖，加强国家重大政策措施贯彻落实情况审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任审计、大数据审计等方面的培训力度；另一方面，监督内部审计职责履行情况，通过日常监督、结合审计项目监督和专项检查等方式，检查内部审计业务质量，并将单位内部审计工作质量作为确定审计机关审计全覆盖的审计对象、审计周期、延伸重点等的重要参考因素。(审计署内部审计指导监督司  刘贝  梁晶)